Khiếu nại “hành vi im lặng” của cơ quan hành chính nhà nước

Thứ Hai, 30/03/2020, 16:15:44
 Font Size:     |        Print
 

Lãnh đạo phường Phú Lãm, quận Hà Đông (TP Hà Nội) tiếp công dân.Ảnh | Lê Nguyễn

Cùng với quyết định hành chính, hành vi hành chính (HVHC) được pháp luật về khiếu nại quy định là đối tượng của khiếu nại hành chính (KNHC). Tuy nhiên, các vụ việc khiếu nại HVHC là khó khăn so với khiếu nại quyết định hành chính. Đặc biệt, thái độ “im lặng” của cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) trước yêu cầu giải quyết công việc của người dân trong nhiều trường hợp gây ảnh hưởng tới quyền lợi hợp pháp của công dân, khiến người dân bức xúc và muốn được khiếu nại nhưng còn thiếu cơ chế để thực hiện.

Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 xác định HVHC là đối tượng của KNHC nhưng chỉ bao gồm “hành vi của CQHCNN, của người có thẩm quyền trong CQHCNN khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Đến Luật Khiếu nại năm 2011, HVHC được xác định là “hành vi của CQHCNN, của người có thẩm quyền trong CQHCNN thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Việc bổ sung biểu hiện “không thực hiện nhiệm vụ, công vụ” vào nội hàm của HVHC là bảo đảm thống nhất với các quy định của pháp luật về tố tụng hành chính, khi Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 cho đến Luật Tố tụng hành chính năm 2010, 2015 đều xác định HVHC bao gồm cả hành vi thực hiện và không thực hiện nhiệm vụ, công vụ.

Như vậy, Luật Khiếu nại năm 2011 đã mở rộng phạm vi đối tượng của KNHC, cho phép người dân có nhiều cơ hội hơn trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp, không chỉ có thể phản ứng lại các hành vi làm không đúng hoặc làm trái quy định mà còn có thể phản ứng lại hành vi “im lặng” của CQHCNN. Chẳng hạn pháp luật quy định trong một thời hạn nhất định, CQHCNN phải cấp giấy phép xây dựng khi công dân có đủ điều kiện và đã làm đầy đủ thủ tục xin cấp giấy phép nhưng quá thời hạn đó mà cơ quan này không cấp giấy phép thì người xin cấp giấy phép có quyền khiếu nại về sự chậm trễ đó. Một số văn bản pháp luật trên các ngành, lĩnh vực cụ thể cũng từng có những quy định liên quan tới vấn đề này. Chẳng hạn như Điều 38, Nghị định số 88/2006/NĐ-CP của Chính phủ về đăng ký kinh doanh quy định: “Nếu sau năm ngày làm việc, kể từ ngày nộp hồ sơ đăng ký kinh doanh mà không nhận được Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh hoặc không nhận được thông báo yêu cầu sửa đổi, bổ sung hồ sơ đăng ký kinh doanh thì người đăng ký hộ kinh doanh có quyền khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo”. Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 cũng quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính: Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong các trường hợp: “... Không áp dụng hoặc áp dụng không đúng quy định của Luật Tố cáo các biện pháp sau đây để bảo vệ người tố cáo khi người đó yêu cầu... Cấp, thu hồi, không cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp, Giấy chứng nhận đăng ký hộ kinh doanh...”.

Trên thực tế, theo TS Nguyễn Hoàng Anh, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội: Số vụ kiện HVHC những năm qua không nhiều, nhất là trong tương quan với số vụ việc khiếu nại lên cơ quan hành chính. Trong số đó, số vụ chống lại sự im lặng - bất hành động của CQHCNN càng ít hơn. Điều này khiến cho quyền và lợi ích hợp pháp của người dân đôi khi chưa được bảo đảm, chưa tạo ra sức răn đe đối với cán bộ, công chức trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ, khiến họ còn có biểu hiện thờ ơ, quan liêu, chậm trễ giải quyết công việc cho người dân. Thực tế cũng còn những tranh cãi, khó khăn trong việc xác định đối tượng của KNHC xoay quanh hành vi này. Một thí dụ cụ thể: Ông Nguyễn Văn N và bà Võ Thị Thu H đã khiếu nại Sở Xây dựng tỉnh Khánh Hòa vì đã không trình UBND tỉnh để cơ quan này cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho mình. Chung quanh vụ việc này có hai loại ý kiến: Một số người cho rằng, Sở Xây dựng có nghĩa vụ trình UBND tỉnh đơn của đương sự nhưng đã không thực hiện, nên đây chính là hành vi có thể bị khiếu nại theo quy định của pháp luật; ý kiến khác lại cho rằng, Sở Xây dựng chỉ là cơ quan chuyên môn của UBND và không có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận này, vì thế nó không thể là đối tượng của khiếu nại mà chỉ có thể bị kiểm tra, đôn đốc theo hệ thống thứ bậc trong nền hành chính. Rõ ràng hành vi không thực hiện của Sở Xây dựng đã làm ảnh hưởng đến quyền công dân, phải được coi là hành vi có thể bị khiếu nại.
Nguyên nhân của thực tế này là do căn cứ pháp lý cho việc khiếu nại hành vi “im lặng” của CQHCNN còn thiếu vững chắc, pháp luật về khiếu nại chưa có hướng dẫn cụ thể về vấn đề này. Ngoài ra, để khiếu nại sự im lặng của CQHCNN, cần đợi đủ một thời hạn xác định. Thí dụ, như khi người dân xin cấp giấy phép, nếu quá thời hạn cấp theo luật định mà CQHCNN không trả lời, lúc này mới có thể coi đây là hành vi không thực hiện và người dân có thể khiếu nại. Như vậy, để quy kết được sự im lặng của CQHCNN, thời hạn giải quyết công việc phải được quy định một cách nhất quán.
Tuy nhiên, pháp luật hành chính nước ta vẫn thiếu các quy định về thủ tục, thời hiệu hoặc quy định thiếu thống nhất nên khó để xác định. Một thí dụ thực tế khi sự im lặng của CQHCNN được giải thích thiếu nhất quán: Trong cấp phép kinh doanh ngành nghề nhạy cảm, Sở Kế hoạch và Đầu tư TP Hồ Chí Minh đã giao cho các quận quy hoạch khu vực được phép kinh doanh. Vì thế trước khi cấp phép, Sở phải căn cứ vào quy hoạch của quận. Tuy nhiên, thành phố có hai văn bản “chọi” nhau: một công văn đề cập nếu hỏi quận mà sau năm ngày không trả lời thì sở vẫn cấp giấy chứng nhận; một công văn lại cho rằng: nếu hỏi quận mà sau năm ngày không trả lời thì không được cấp. Vì vậy, sở cũng không biết nghe ai, phải chờ quận trả lời rồi mới quyết định cấp hay không dẫn đến nhiều trường hợp bị trễ hạn.
Ngay cả khi thời hạn đã được quy định thì tác phong làm việc tắc trách ở các CQHCNN cũng khiến cho việc tính thời gian để xác định sự im lặng của CQHCNN trở nên khó khăn. Thí dụ, như khi tiếp nhận đơn thư hay yêu cầu trực tiếp của người dân, không biên nhận ngày nhận đơn, quên vào sổ hay để thất lạc trong quá trình chuyển hoặc nhân viên từ chối giải quyết vụ việc ngay lập tức nhưng không ra văn bản mà chỉ nói miệng trước người dân. Trong trường hợp này, khó tính thời hạn để khiếu nại sự im lặng của CQHCNN, bởi lẽ mốc thời gian đánh dấu thời điểm yêu cầu, kiến nghị của họ được gửi đến không xác định được.
Chính vì vậy, thời gian tới cần nghiên cứu quy định cụ thể hơn, bổ sung hướng dẫn để xác định HVHC bị khiếu nại là hành vi của chủ thể nào, các loại và “biểu hiện” của nó. Đặc biệt là, quy định cụ thể như thế nào là hành vi “im lặng” của CQHCNN có thẩm quyền, và hành vi đó khi nào sẽ trở thành đối tượng của KNHC để tạo căn cứ pháp lý rõ ràng cho người dân khi đưa ra yêu cầu giải quyết khiếu nại. Bên cạnh đó, pháp luật về hành chính cũng cần hoàn thiện các quy định về thời hạn, thời hiệu để người dân có căn cứ vững chắc trong việc xác định hành vi im lặng và thực hiện quyền khiếu nại. Điều này cũng giúp cán bộ, công chức nâng cao trách nhiệm trong việc giải quyết các yêu cầu cũng như khiếu nại của người dân.
TS NGUYỄN THỊ THU NGA