11 điểm cần lưu ý trong Dự thảo Luật Đường sắt mới

Chủ Nhật, 25/09/2016, 08:29:44

NDĐT - Dự thảo Luật Đường sắt (ngày 24-8-2016 gồm 9 chương, 95 điều) là bản sửa đổi Luật Đường sắt năm 2005 (dưới đây gọi tắt là Dự thảo) và đang được xin ý kiến công luận rộng rãi để tiếp tục hoàn thiện, trình Quốc hội cho ý kiến và thông qua trong thời gian tới… Về cơ bản, đây là một dự thảo công phu và có nhiều điều chỉnh mạnh, kỳ vọng tạo động lực mới thúc đẩy ngành vận tải đường sắt đổi mới và phát triển theo cơ chế thị trường, đáp ứng nhu cầu xã hội trong bối cảnh mới.

11 điểm cần lưu ý trong Dự thảo Luật Đường sắt mới

Tuy nhiên, để hài hòa lợi ích và đáp ứng thực tiễn phát triển ngành đường sắt, bản Dự thảo cần lưu ý hoàn thiện thêm 11 điểm sau:

Thứ nhất, cần bổ sung đối tượng ưu đãi trong hoạt động kinh doanh đường sắt ở Khoản 1, Điều 6 bao gồm cả cá nhân và tổ chức trong công nghiệp đường sắt, chứ không chỉ có tổ chức, cá nhân đầu tư, kinh doanh đường sắt quốc gia, đường sắt đô thị. Sự bổ sung này là cần thiết để khuyến khích các hoạt động đầu tư trong ngành công nghiệp đường sắt mà hiện cả nước mới chỉ có ba doanh nghiệp.

Thứ hai, cần làm rõ nội hàm của Điều 8. Nội dung quản lý nhà nước về hoạt động đường sắt; theo đó, cần xác định rõ quản lý nhà nước là quản lý cái gì? quản lý như thế nào? Đặc biệt, không đánh đồng giữa nội dung quản lý nhà nước với những hoạt động nhà nước phải thực hiện với tư cách là chủ sở hữu, đại diện chủ sở hữu tài sản để thực hiện quyền quản lý của mình và nội dung cũng đối lập với nguyên tắc hoạt động đường sắt được Dự thảo Luật quy định tại Điều 4.

Theo quy định của Dự thảo Luật, cơ quan quản lý nhà nước tổ chức quản lý tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt do nhà nước đầu tư; quản lý việc sử dụng đất dành cho đường sắt; tổ chức quản lý, bảo trì, bảo vệ kết cấu hạ tầng đường sắt đối với đường sắt quốc gia. Việc Nhà nước thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối với tài sản không có nghĩa là cơ quan nhà nước tổ chức quản lý, bảo trì, bảo vệ kết cấu hạ tầng đường sắt. Bên cạnh đó, nếu theo khái niệm kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt quy định tại Khoản 27 Điều 3 Dự thảo Luật là “một, một số hoặc toàn bộ hoạt động đầu tư, sử dụng, bán, cho thuê hoặc chuyển nhượng quyền khai thác kết cấu hạ tầng đường sắt", nên các doanh nghiệp sẽ hiểu rằng, cơ quan quản lý nhà nước sẽ thực hiện kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt vì cơ quan quản lý nhà nước có thực hiện hoạt động cho thuê đất.

Hơn nữa, Dự thảo Luật cũng chưa quy định cụ thể nội dung “tổ chức quản lý”, “tổ chức bảo trì”, “tổ chức bảo vệ” kết cấu hạ tầng là gì, chưa xác định phương thức cơ quan quản lý nhà nước tổ chức quản lý tài sản, bảo trì, bảo vệ kết cấu hạ tầng, cũng như chưa xác định rõ hoạt động nào do Nhà nước thực hiện, hoạt động nào do doanh nghiệp tiến hành.

Vì vậy, quy định việc giao cho cơ quan quản lý nhà nước “tổ chức quản lý, bảo trì, bảo vệ kết cấu hạ tầng đường sắt” mà hiện đang được giao cho doanh nghiệp đường sắt triển khai, cần được cân nhắc thận trọng, chỉ nên quyết định sau khi đánh giá tác động, nêu rõ các phương án, tác động của từng phương án và các phương pháp giải quyết, đặc biệt cần làm rõ những phát sinh về bộ máy, về nhân lực khi cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ này cũng như tác động đến doanh nghiệp nhà nước đang thực hiện việc bảo trì kết cấu hạ tầng.

Thứ ba, cần làm rõ hơn và cụ thể hóa tại Điều 13. Các hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động đường sắt; thí dụ, tại Khoản 8 của điều này chưa quy định rõ phương tiện giao thông đường bộ, đường thủy dừng đỗ ở đâu là trái phép trên đường sắt… Vì vậy, cần xác định phạm vi cấm dừng đỗ cụ thể là trong phạm vi khổ giới hạn an toàn đường sắt và phạm vi bảo vệ công trình cầu đường sắt;

Hơn nữa, Dự thảo cũng nên xác định rõ ai thực hiện việc đặt tên tuyến đường sắt; tháo dỡ tuyến, đoạn tuyến, ga đường sắt quốc gia do nhà nước đầu tư tại Điều 14. Phân loại đường sắt, vì lẽ việc này hiện vẫn chưa được xác định rõ ai làm.

Thứ tư, cần cân nhắc và diễn đạt lại cơ chế phân cấp giữa Bộ, UBND cấp tỉnh quản lý và doanh nghiệp kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt và đối tượng quản lý tài sản kết cấu hạ tầng (phân biệt đường sắt quốc gia và đường sắt đô thị) lại Điều 15. Tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt; theo đó, cần vừa bảo đảm tính thống nhất liên tục của toàn tuyến vận tải đường sắt, vừa trành việc phát sinh bộ máy quản lý tài sản cồng kềnh và kém hiệu quả tại cơ quan nhà nước song song cùng với bộ máy quản lý tài sản của doanh nghiệp trên cùng một đối tượng tài sản, gây nên hiện tượng chồng lấn nhiệm vụ giữa các chủ thể, phức tạp trong quản lý, bộ máy...

Thứ năm, cần xác định rõ hơn người quản lý đất dành cho đường sắt do Nhà nước đầu tư tại Khoản 3 Tiết a Điều 16. Đất dành cho đường sắt; Theo đó, cơ quan nào quản lý cơ sở hạ tầng đường sắt thì cơ quan đó cần trực tiếp quản lý đất theo quy định của Luật Đất đai. Tuy nhiên, nên có phân biệt quản lý đất theo đối tượng là đường sắt quốc gia (do cơ quan quản lý cơ sở hạ tầng đường sắt quản lý), khác với đường sắt đô thị (do UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc T.Ư quản lý).

Thứ sáu, cần quy định lại việc tổ chức thực hiện bảo trì theo Điều 25. Quản lý, bảo trì kết cấu hạ tầng đường sắt phải là nhiệm vụ của doanh nghiệp gắn liền với hoạt động quản lý, sử dụng; Còn cơ quan nhà nước chỉ thực hiện việc quản lý nhà nước về công tác bảo trì theo chức năng, nhiệm vụ của cơ quan quản lý nhà nước.

Thực tế cho thấy, việc bảo trì luôn gắn với việc quản lý và sử dụng, tách rời các hoạt động này sẽ không chỉ làm tăng định biên, mà còn tạo ra những bất cập đe dọa đến an toàn giao thông đường sắt và vi phạm nguyên tắc điều hành tập trung thống nhất trong hoạt động đường sắt.

Thứ bảy, cần cụ thể hóa các nội dung, yêu cầu trách nhiệm và quy trình xử lý, phối hợp xử lý sự cố, tai nạn và thiên tai trong Điều 32. Phòng, chống, khắc phục hậu quả sự cố, thiên tai, tai nạn đối với kết cấu hạ tầng đường sắt. Trong dự thảo, cả 5 khoản nội dung liên quan đến các chủ thể quản lý đường sắt đều khá mờ và thiếu nội hàm, thiếu một đối tượng chỉ huy duy nhất, khó bắt lỗi và tạo kẽ hở cho việc né tránh, tranh công và đổ tội trong. Phòng, chống, khắc phục hậu quả sự cố, thiên tai, tai nạn đối với kết cấu hạ tầng đường sắt.

Đồng thời, trong Điều 49. Trách nhiệm của tổ chức, cá nhân khi xảy ra tai nạn giao thông đường sắt cũng cần xác định quy trình xử lý phù hợp hơn với người lái tàu khi có sự cố, đế tránh mâu thuẫn với các quy định hiện hành khác (Phụ lái tàu bắt buộc phải theo tàu khi tàu chạy) và thực tế xử lý các tình huống mà lái tàu gặp phải.

Thứ tám, cần bổ sung chính thức chức danh “Nhân viên khám chữa toa xe” trong Điều 34. Nhân viên đường sắt trực tiếp phục vụ chạy tàu, vì thực tế có nhân viên này, nhưng chức danh này chưa được luật hóa.

Thứ chín, việc xây dựng, quản lý thực hiện Biểu đồ chạy tàu trong Điều 48. Biểu đồ chạy tàu và trình tự xây dựng biểu đồ chạy tàu chỉ nên do duy nhất Doanh nghiệp kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia thực hiện (ngoại trừ đường sắt chuyên dùng không nối ray với đường sắt quốc gia và đường sắt đô thị). Nguyên tắc này cần được quán triệt trong cả luật và thực tiễn nhằm tránh tình trạng xung đột giờ tàu và tai nạn trong điều phối hoạt động vận tải đường sắt do thiếu thống nhất và phối hợp các hoạt động vận tải của nhiều đơn vị kinh doanh đường sắt khác nhau trên cùng một tuyến đường sắt quốc gia.

Thứ mười, đặc biệt, cần cân nhắc Khoản 2, Điều 54 Dự thảo Luật quy định: Doanh nghiệp kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt không được trực tiếp kinh doanh hoặc đầu tư tài chính vào doanh nghiệp kinh doanh vận tải đường sắt, vì lẽ, nếu quy định này có hiệu lực sẽ xung đột với quy định của Luật Doanh nghiệp về hoạt động tự do kinh doanh, đồng thời sẽ phải chuyển đổi tổ chức Tổng công ty Đường sắt Việt Nam theo hướng chuyển toàn bộ vốn đầu tư của Tổng công ty tại các doanh nghiệp vận tải cho doanh nghiệp khác nắm giữ; Chuyển các xí nghiệp đầu máy cho các doanh nghiệp khác…

Thực tiễn quốc tế cũng cho thấy, các hệ thống đường sắt ASEAN và đường sắt các nước có điều kiện tương đồng với đường sắt Việt Nam đều không phân tách tách triệt để giữa kinh doanh kết cấu hạ tầng và kinh doanh vận tải để đảm bảo đặc thù của một ngành kinh tế kỹ thuật là hạ tầng và vận tải cần gắn kết với nhau mới kinh doanh vận tải có hiệu quả và an toàn.

Nói cách khác, cần đánh giá tác động mô hình tổ chức quản lý và thực tiễn hoạt động sản xuất kinh doanh của ngành đường sắt Việt Nam, cũng như kinh nghiệm quốc tế trước khi quyết định đưa Khoản 2, Điều 54 vào nội dung Dự thảo Luật để phù hợp với điều kiện thực tế Việt Nam và với quy định của Luật Doanh nghiệp, với các ý kiến chỉ đạo khác có liên quan của Bộ Chính trị, Thủ tướng Chính phủ.

Thứ mười một, cuối cùng, cần lưu ý cả tên gọi và một số nội dung trong năm Điều 72-76 về giá cho thuê kết cấu hạ tầng, giá dịch vụ điều hành giao thông vận tải đường sắt, hỗ trợ và thẩm quyền giá đối với doanh nghiệp kinh doanh vận tải đường sắt; theo đó, cần sửa “Giá cho thuê kết cấu hạ tầng” thành “Phí sử dụng kết cấu hạ tầng đường sắt” để phù hợp với Luật phí và lệ phí mới ban hành năm 2015, có hiệu lực từ 01/01/2017 (theo Phụ lục số 01, Danh mục phí, lệ phí ban hành kèm theo Luật Phí và Lệ phí số 97/2015/QH13, danh mục phí: tại mục 3 - V có quy định: “Phí sử dụng kết cấu hạ tầng đường sắt” và do Bộ Tài chính quản lý. Nếu không, khi Dự thảo có hiệu lực, việc quy định giá để cho thuê kết cấu hạ tầng đường sắt là không khả thi do sẽ khó xác định giá trị tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt để làm cơ sở xây dựng giá cho thuê mới, thay vì phí 8% doanh thu hiện hành đang cao nhất so với các loại hình vận tải khác hiện nay.

Ngoài ra, cần cân nhắc cơ chế phân cấp kiểm soát giá điều hành giao thông vận tải đường sắt giữa Bộ Giao thông vận tải và doanh nghiệp kinh doanh kết cấu hạ tầng theo quy định của Luật Giá, Luật Phí và tăng tính chủ động cho doanh nghiệp trong hoạt động đầu tư và điều hành giao thông vận tải đường sắt trên cơ sở chi phí cần thiết để đảm bảo hoạt động điều hành, yêu cầu cạnh tranh của thị trường vận tải đường sắt trong hiện tại và tương lai.

Tóm lại, tiếp tục hoàn thiện cơ sở luật pháp bảo đảm tính đồng bộ, hiện đại, hiệu quả và khả thi, tạo cơ chế mới và tạo động lực mạnh mẽ thúc đẩy hoạt động vậ tải đường sắt đổi mói và phát triển năng động hơn trong xu hướng chung của cả nước và khu vực đã, đang và sẽ là nhiệm vụ cấp bách của nhà nước và các bên hữu quan. Dự thảo Luật Đường sắt khi được hoàn chỉnh và thông qua kỳ vọng sẽ góp phần tích cực vào quá trình này…

TS NGUYỄN MINH PHONG