Phân quyền cho địa phương

Thứ Ba, 30/05/2017, 19:55:44
 Font Size:     |        Print
 

Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc làm việc với lãnh đạo chủ chốt tỉnh Bắc Ninh và trao bằng khen cho các huyện, thị trấn có thành tích xây dựng nông thôn mới. Ảnh | TRẦN HẢI

Thời gian qua, báo chí đã lên tiếng khá nhiều về hiện tượng nhiều địa phương tìm cách đẩy công việc lên cho Chính phủ và Thủ tướng. Ðây quả thực là một vấn đề rất lớn của nền quản trị quốc gia. Nó làm cho không chỉ Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ bị quá tải, mà còn chế độ trách nhiệm rất khó vận hành, khả năng phản ứng nhanh nhạy trước các vấn đề của đất nước bị hạn chế.

Chuyện đùn đẩy mọi việc lên cho Chính phủ và Thủ tướng xảy ra do nhiều nguyên nhân, nhưng nguyên nhân quan trọng nhất có lẽ là sự phân chia thẩm quyền giữa các cấp chính quyền chưa đủ rõ ràng, mạch lạc. Kể từ khi Hiến pháp năm 1960 được thông qua, chúng ta đã áp dụng mô hình song trùng trực thuộc kiểu Xô viết cho hệ thống quản lý nhà nước. Nét đặc trưng của mô hình này là các cơ quan quản lý nhà nước các cấp vừa trực thuộc UBND cùng cấp, vừa trực thuộc cơ quan quản lý cấp trên. Chính sự song trùng trực thuộc này làm phát sinh nhu cầu phải xin ý kiến cả hai nơi. Và kiểu gì thì cũng phải xin ý kiến cấp trên: xã xin ý kiến huyện, huyện xin ý kiến tỉnh, tỉnh xin ý kiến trung ương. Và hậu quả là các tỉnh, thành phố đều xếp hàng xin ý kiến Thủ tướng và Chính phủ.

Mô hình Xô viết còn được ví là mô hình búp bê Nga Matroshka. Nghĩa là trong lòng một con búp bê to có một con nhỏ hơn, trong lòng con nhỏ hơn có một con nhỏ hơn nữa... Các con búp bê này to nhỏ khác nhau nhưng đều giống y chang như nhau. Các cấp chính quyền to nhỏ khác nhau, nhưng chức năng, nhiệm vụ đều giống y chang như nhau. Cấp nào cũng có chức năng bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật, chức năng kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh... Với sự phân chia thẩm quyền trùng lặp như vậy, thì nhu cầu xin ý kiến cấp trên là một sự tất yếu khách quan.

Thật ra, mô hình Xô viết hoàn toàn không phải là yếu kém hơn. Trong hoàn cảnh chiến tranh, đây là mô hình ưu việt hơn hẳn các mô hình khác. Chắc chắn, nó đã góp phần rất lớn cho thắng lợi của chúng ta trong cuộc đấu tranh giải phóng miền nam, thống nhất đất nước. Tuy nhiên, đây là mô hình chỉ phù hợp với một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung cao độ, hơn là một nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Trong quá trình đổi mới, chúng ta đã cố gắng phân cấp, phân quyền nhiều hơn cho các địa phương. Việc này đã góp phần nâng cao sự chủ động, sáng tạo của các địa phương và thúc đẩy sự phát triển mạnh mẽ của đất nước. Tuy nhiên, việc phân cấp, phân quyền thường được triển khai theo nhu cầu thực tế, mà ít được dẫn dắt bởi một lý thuyết nào cả. Ngoài ra, khi phân cấp, phân quyền, các thiết chế giám sát đã không được tăng cường, nên sự tự tung, tự tác đã xảy ra ở khá nhiều nơi.

Thật ra, với quy định "Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương" (Khoản 2, Điều 112), Hiến pháp năm 2013 đã tạo ra cơ sở hiến định hết sức quan trọng cho việc phân cấp, phân quyền. Đây cũng là cơ sở để khắc phục tình trạng phân chia quyền lực trùng lặp, chồng chéo của mô hình Xô viết. Rất tiếc, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã không cụ thể hóa thành công quy định nói trên. Về cơ bản, chúng ta vẫn đang vận hành nền quản trị quốc gia trong khuôn khổ của hệ chuẩn Xô viết. Mà như vậy thì hiện tượng dồn việc cho Chính phủ và Thủ tướng còn chưa thể giảm.

Để khắc phục tình trạng dồn việc cho Chính phủ và Thủ tướng, thì đẩy mạnh cải cách thể chế là hết sức quan trọng. Nhiệm vụ trọng tâm ở đây là phải thể chế hóa cho được quy định của Hiến pháp năm 2013 về việc "phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương". Thực ra, Hiến pháp chỉ đòi hỏi là phải phân định thẩm quyền mà không quy định cụ thể là phân định thẩm quyền theo mô hình nào. Vì vậy, đây là vấn đề được để mở hoàn toàn cho hoạt động lập pháp.

Theo kinh nghiệm của thế giới, có hai mô hình phân định thẩm quyền được nhiều nước áp dụng là: phân định thẩm quyền theo nguyên tắc điều chỉnh và phân định thẩm quyền theo nguyên tắc bổ trợ.

Phân định thẩm quyền theo nguyên tắc điều chỉnh còn được gọi là phân định thẩm quyền theo mô hình của Anh. Luật sẽ quy định rõ ràng là cấp nào có thẩm quyền gì. Điều cần nhấn mạnh ở đây là một thẩm quyền đã giao cho cấp này thì không giao cho cấp khác nữa. Thí dụ, cảnh sát là thẩm quyền của địa phương, thì Trung ương không có thẩm quyền này. Quốc phòng là thẩm quyền của Trung ương thì địa phương không có thẩm quyền này... Các nước phân quyền theo mô hình này là Anh, Hoa Kỳ và nhiều nước từng là thuộc địa của Anh quốc.

Phân định thẩm quyền theo nguyên tắc bổ trợ còn được gọi là phân định thẩm quyền theo mô hình của Đức. Nguyên tắc là những gì chính quyền cấp dưới làm được thì phân định hết cho cấp dưới, chỉ những gì chính quyền cấp dưới không làm được mới phân định cho cấp trên. Thí dụ, thẩm quyền về trật tự, vệ sinh, công viên giải trí, đường giao thông trong xã, xác thực... cấp xã làm được thì giao hết cho cấp xã. Đường giao thông liên xã cấp xã không làm được mới giao lên cho cấp huyện. Các nước phân quyền theo mô hình này là Đức, các nước Bắc Âu và Nhật Bản.

Thực tiễn cho thấy cả hai mô hình phân định quyền lực này đều có thể mang lại thịnh vượng và phát triển cho các nước. Vấn đề là chúng ta phải lựa chọn mô hình phù hợp với Việt Nam hơn. Phải chăng đó chính là mô hình bổ trợ của Đức. Mô hình này giúp chúng ta phân định thẩm quyền theo đúng năng lực, đồng thời bảo đảm được một trật tự trên dưới rõ ràng giữa các cấp chính quyền.

TS NGUYỄN SĨ DŨNG